Globální nerovnováhy

Globální nerovnováhy


Globální nerovnováhy jako problém současného mezinárodního
finančního a měnového systému

Tématem této úvahy je zamyšlení se nad problémy, které přináší globální nerovnováhy běžných účtů platebních bilancí a nad tím, jestli je k jejich řešení nutná reforma mezinárodního měnového a finančního systému a případně v jakém směru.

Tato otázka je aktuální, protože globální nerovnováhy jsou přetrvávajícím problémem světové ekonomiky, který se opět dostal do středu zájmu po vypuknutí globální finanční krize. Věnovaly se jim i summity zemí G20, které se poprvé sešly v roce 2008 ve Washingtonu. Summit v Pittsburghu v roce 2009 označil globální nerovnováhy jako jeden z problémů, které ohrožují udržitelný rozvoj světového hospodářství a přijaly odpovědnost dodržovat takovou makroekonomickou politiku, která má vést k dlouhodobým ekonomickým cílům a pomoci vyhnout se nerovnováhám.[1]

To, že se nedaří nerovnováhy dlouhodobě řešit, může být dáno právě slabostí institucionální rámce, kterým je mezinárodní finanční a měnový systém tvořen, což je hypotéza, kterou se má práce zabývá. Institucí, na kterou se v tomto ohledu upírá pozornost, je Mezinárodní měnový fond. Ten by měl zemím pomáhat řešit problémy makroekonomického charakteru, kam nerovnováhy spadají. Pomoc zemím s deficity běžného účtu byl dokonce jeden ze základních cílů MMF, s kterým byl v roce 1944 na konferenci v Bretton Woods zakládán.

K definici globálních nerovnováh se často užívá jen běžný účet platební bilance a jeho přetrvávající přebytek či deficit, který vyvolává přebytek či deficit u obchodního partnera. S takovou definicí si i my vystačíme, přestože pro ucelený obraz je jinak vhodné se zaměřit ještě na finanční účet a celkovou expozici vůči zahraničí. Také nemá smysl se zabývat malými ekonomikami a jejich problémy. Analýza globálních nerovnováh by se měla soustředit na velké státy, jejichž nerovnovážné obchodní vztahy způsobují problémy globálního měřítka. Globální nerovnováhy vznikají mezinárodním obchodem, přesunem zboží a služeb produkovaných v jedné zemi do druhé země ve větším rozsahu než vyveze druhá země do té první. S tím úzce souvisí úspory a spotřeba. Země, která v úhrnu více vyprodukuje, než spotřebuje a vyveze více zboží a služeb než doveze, vytváří úspory a akumuluje devizové rezervy. Země s obchodními deficity naopak o rezervy přichází a doprovází to i tvorba rozpočtových deficitů.

Nejlépe se tento nerovnovážný vztah dvou obchodních partnerů demonstruje na Číně a USA. Akumulace devízových rezerv Číny znamená, že šetří více, než utrácí a produkuje více, než spotřebuje. Tento vývoj vytváří paradox, kdy kapitálové toky změnily směr a jdou od rozvojových zemí, vytvářejících přebytky běžného účtu a devízové rezervy, směrem do vyspělých států. Paradox je to z pohledu toho, že teoreticky by měl mít finanční kapitál v rozvojových zemích vyšší míru návratnosti a to z důvodu celkově nižší kapitálové vybavenosti (fyzického kapitálu) a tedy mezní užitek každého dolaru utraceného v Číně by měl být vyšší. Hromadění rezerv dokonce kritizují někteří čínští ekonomové s poukazem, že Čína nakupuje americké dluhopisy s nízkými úroky a přispívá tak na investice a rozvoj Spojených států, zatímco by se tyto peníze daly mnohem lépe investovat v rámci Číny. To ovšem souvisí s celkovou hospodářskou strategií Číny. Tou zatím je akumulovat rezervy a tím udržovat svůj kurz proti posílení. USA si mohly dovolit dlouho financovat své deficity běžného účtu tím, že mají dolar, který slouží ve světě jako rezervní měna, což je jeden z problémů nastavení mezinárodního finančního systému. Na druhé straně Čína je dlouhodobě proexportně orientovaná, je jí vyčítán i uměle udržovaný kurz juanu na úrovních, které mnoho ekonomů považuje za podhodnocený.[2] To samé dělají po vzoru Číny i další státy jihovýchodní Asie. Využily možnosti ustát tlak na zhodnocení kurzu svých měn a generovaly vysoké přebytky běžného účtu. Běžný pohled z USA na Čínu je takový, že Čína akumuluje rezervy a uměle tím udržuje podhodnocenou svou měnu, čímž získává neférovou výhodu v mezinárodním obchodě a přispívá tak k americkým deficitům obchodní bilance.

V předchozím odstavci lze identifikovat tři selhání současného mezinárodního systému. Zaprvé, současný mezinárodní systém selhává v efektivní alokaci zdrojů. Finanční investice nejdou tam, kde by jejich využití bylo nejefektivnější. Krom problémů s přebytkem úspor v Asii jsou příčinou tohoto problému i neexistující či málo rozvinuté finanční trhy. Velikost asijských burz v rozvíjejících se ekonomikách je jen malým zlomkem burz ve vyspělých zemích. Zadruhé, USA byly díky svému výlučnému postavení schopny být po desetiletí v deficitech běžného účtu, aniž by byly nuceny se ekonomicky přizpůsobit. Zatřetí, současný mezinárodní měnový systém umožňuje intervence do nominálních směnných kurzů. To omezuje schopnost směnných kurzů vyrovnávat nerovnováhy. Dokonce častým cílem intervencí je, aby naopak nerovnováha přetrvávala, protože se státy snaží být v přebytku. Devalvace se stala náhradním nástrojem států, jak dodat svému průmyslu konkurenční výhodu a částečně tak nahrazuje dříve uplatňované politiky státních subvencí. Zde se agendy MMF mírně kříží s pravidly WTO, protože co bylo zakázáno v obchodní politice, bylo nahrazeno a způsobuje problémy v měnové oblasti. Stát ani nemusí intervenovat, ale jen se spoléhat na oslabení kurzu měny tržním způsobem. Obecně depreciace měny pomáhá s vyrovnáváním běžného účtu, protože depreciace podporuje export. Ale dlouhodobě to, že státy neprovedou přizpůsobení struktury své ekonomiky a spoléhají se jen na přizpůsobení kurzu měny, ovlivňuje jejich dlouhodobou stabilitu a makroekonomické výsledky. U Číny platí, že udržování podhodnoceného kurzu je de facto proexportní hospodářská strategie podpory domácího průmyslu.

Mezi další problémy současného mezinárodního systému patří finanční nestabilita. Kapitálové toky se zrychlují, svádějí ke stádnímu chování, které reaguje často iracionálně a přehnaně. „Hot money“ bývá označováno za jednu z hlavních příčin asijské krize v Jižní Korey v roce 1997.[3] Kritika by mohla mířit i na schopnost tohoto systému vůbec naplňovat makroekonomické cíle světové ekonomiky. Zatímco se daří zvládat inflaci, což připisuji spíše změně ve fungování centrálních bank, nedaří se generovat růst, jaký svět zažil v rámci Bretton Woodu.[4] Těmito problémy se ale dále zabývat nebudu, protože na rozdíl od tří zmíněných výše nesouvisí s globálními nerovnováhami, a tím s tématem úvahy.

Jak bylo napsáno již v úvodu, všemi těmito problémy zabývají od roku 2008 summity G20. Považuji za užitečné, že se globální vládnutí (global governance) přesouvá z G7 a G8 (G7 a Rusko), které tvoří ekonomicky nejsilnější státy světa v době vzniku těchto organizací, směrem ke G20. Myslím si, že G8 už není dostatečně relevantním fórem na to, aby mohlo smysluplně řešit globální problémy. Členy G20 jsou i velké rozvojové ekonomiky, země BRICS. Krom Ruska tedy i Čína, Indie, Brazílie a JAR. A další státy s rostoucím ekonomickým významem jako Mexiko, Indonésie a Turecko. Lze říci, že členy jsou všichni významní aktéři, kteří jsou relevantní z hlediska řešení globálních problémů, včetně globálních nerovnováh. Globální vládnutí tak jak jej chápu, se má pokoušet řešit problémy, které ovlivňují více než jednu zemi a ta se tudíž sama s daným problémem bez kooperace s ostatními partnery neumí vypořádat. V hospodářské oblasti zde existují instituce jako MMF, Světová banka a WTO.

Mezinárodní měnový fond je ta instituce, která by měla makroekonomickou stabilitu
a globální nerovnováhy pomáhat řešit. Je to ukotvená organizace s jasnou strukturou, zkušenostmi a dlouhodobě se tématu věnuje. MMF průběžně makroekonomická data států analyzuje a poskytuje nám užitečné informace o stavu globální ekonomiky a jednotlivých aktérů. Za tímto účelem vydává i své ekonomické výhledy a poskytuje státům doporučení. Mimo jiné také vyhodnocuje rizika, která hrozí světové ekonomice. Nicméně existuje hned několik důvodů, proč je MMF nedostatečný při pomoci tyto problémy řešit.

Zaprvé, doporučení MMF nejsou nijak vynutitelná. Státy se jimi vůbec řídit nemusí. Zvlášť pokud se jedná o nerovnováhu běžného účtu. To se týká nejvíce Číny a v posledních letech i Německa. Oběma státům je vyčítána příliš proexportně zaměřená politika, která vede k vytváření příliš velkých přebytků a uvrhá jiné státy do deficitů.[5] U obou zemí v tom hraje roli podhodnocená měna. Zatímco Čína akumuluje rezervy a udržuje tak svůj kurz nízko, Německo těží ze svého výjimečného postavení v rámci eurozóny a ze společné měny, která je pro Německo slabá a podporuje tak jeho export. Ani jeden ze států, ale kritiku nepřijímá a hodlají dále pokračovat ve své politice, která jim přináší úspěchy. MMF nemá žádnou páku, pro ovlivňování hospodářské politiky států, s výjimkou těch, které potřebovaly od MMF pomoc, tam pak má fond pomocí kondicionality půjček šanci politiku států výrazně ovlivňovat.

Zadruhé, MMF není vnímán jako nestranná instituce. Vznikl jako instituce podporující liberální mezinárodní režim pod hegemonickou nadvládou USA.  Sídlí ve Washingtonu a USA v něm mají rozhodující slovo i právo veto. Například ke kritice Německa fond přistoupil na podporu kritiky, které Německo sklidilo od amerického ministerstva financí.

Krom toho, že není nestranný, nepanuje ani přílišná důvěra k tomu, že politiky, které doporučuje, by přinášely pozitivní výsledky. Od neoliberálního obratu ve světové politice radil MMF všem zemím stejnou sadu politik, tzv. washingtonský konsensus. Výsledky zemí, které však tyto politiky aplikovaly, nejsou nijak přesvědčivé.[6] Všechny tyto tři nedostatky výrazně snižují schopnost fondu řešit globální nerovnováhy.

Určitou naději vidím v propojení analytických kapacit MMF s fórem G20, které zase má teoretickou šanci se shodnout na potřebných změnách svých politik. Pro ilustraci například uvedu, že pro setkání G20 v září 2013 v Petrohradu pracovníci fondu sestavili zprávu zabývající se globálními nerovnováhami a tím, jak by se měli řešit.[7] Bohužel se na tomto setkání řešilo mnoho jiných záležitostí, které představitelé států považovali zřejmě za důležitější, a o globálních nerovnováhách se schválený akční plán nezmiňuje.[8] Akceschopnost G20 snižuje fakt, že nemá žádnou formální institucionální strukturu a žádné stále zaměstnance. Summity G20 vždy hostí nějaká země, která se snaží nasadit svou agendu, která se nemusí potkat s očekáváními jiných účastníků. Témata, kterými se tyto summity zabývají, jsou velmi komplexní a je náročné se v krátkém časovém úseku, v němž se tyto setkání konají, dobrat ke konkrétním výsledkům. Zajímavým výstupem už v minulosti bylo založení nové instituce – FSB (Financial stability board), jejímiž členy jsou centrální banky a případně i ministerstva financí států G20, ale například i Singapuru a Švýcarska.[9] Cílem této organizace je dohled nad globálním finančním systémem a jeho stabilitou, což je věc, ve které MMF selhal.

I ve věci globálních nerovnováh by měl MMF zastávat jen poradní roli. Jako řešení mi připadá logická institucionalizace G20 tak, aby expertní týmy zástupců jednotlivých států spolu neustále jednaly a hledaly společné cesty za udržitelným růstem. Tedy aby G20 měla institucionalizovaný rámec se stálými delegacemi. Tuto ekonomickou agendu není v současnosti schopná převzít žádná jiná organizace. MMF na to nemá kredibilitu a problém by zřejmě příliš nevyřešila ani žádná jeho reforma, pokud se bude týkat jen drobných přesunů váhy hlasů jednotlivých zemí. Hlavním argumentem pro G20 je, že by na problémech pracovali přímo zástupci relevantních zemí. Alternativně místo vlastní institucionalizace by G20 po vzoru FSB mohla založit zcela novou organizaci, která by se zabývala makroekonomickými politikami vedoucími k udržitelnému globálnímu růstu.  Kredibilita takové instituce by byla zaručena účastí zástupců vlád jednotlivých zemí.  V takovém prostředí by bylo daleko snazší dojít ke kompromisům, kterými by se dané vlády měly řídit. Zároveň by byl velký tlak na to, aby k převedení plánů do reality došlo, protože půjde vždy o určitý kompromis, na kterém by se většina států shodla.

Ke snížení globálních nerovnováh je potřeba aktivní přístup obou stran obchodního vztahu, jak té, která je v přebytku, tak té, která je v deficitu. Nyní se vrátím k ilustraci tohoto vztahu mezi Čínou a USA. USA by jako stát s deficitem měly snižovat svou spotřebu. Začít by měla vláda fiskální restrikcí vedoucí ke snižování deficitů státního rozpočtu. Na druhé straně Čína by neměla držet uměle svůj kurz nízko a místo investic do amerických dluhopisů by měla investovat do přeorientování svého hospodářství z proexportní strategie více na růst podpořený domácí poptávkou. Ani jedna ze současných politik těchto států není dlouhodobě udržitelná. Udržitelný růst by měl být cílem všech zemí G20, a tak to i na několika svých setkáních deklarovaly.

V současném institucionálním rámci ale není cesta, jakou by se došlo k důvěryhodnému řešení. MMF nemá důvěru a ani nástroj, jak vlády přimět něco dělat. Reforma je tedy nutná. Nemyslím si, že je prosaditelná taková reforma MMF, která by mu dala nástroje problém globálních nerovnováh řešit. Navrhuji buď institucionalizaci G20 do mezivládní instituce, která by měla stálou expertní delegaci zástupců všech států, kteří by řešili globální hospodářské problémy včetně nerovnováh, nebo založení úplně nové instituce. Vznik takové instituce by mohla iniciovat opět G20 podobně jako nechala zřídit FSB. MMF by měl s touto novou institucí úzce spolupracovat, protože se problematikou makroekonomických politik a udržitelností růstu světové ekonomiky dlouhodobě zabývá. Nová instituce by ale oproti MMF měla mít všechny atributy k tomu, aby byla úspěšnější v prosazování udržitelných politik.

Dlouhodobým cílem by mělo být i odstranění tří neduhů současného finančního a měnového systému, které s globálními nerovnováhami souvisí. Dolar by měl být jako rezervní měna postupně nahrazován juanem a eurem, tak aby panovala lepší konkurence mezi těmito měnami a dolar neměl výlučné postavení, které USA dovolovalo dlouhodobě své deficity opomíjet. Dále by se měly rozvíjet asijské burzy a obecně finanční systémy tak, aby se snižovala nerovnoměrnost v globálním finančním systému, zvyšovala se konkurence a kapitál se přesouval za svým nejefektivnějším využitím. A v neposlední řadě by měly státy G20 odmítnout kurzové manipulace, které mohou vést k měnovým válkám a způsobují nepřirozenou tvorbu nerovnováh, protože zabraňují tržnímu přizpůsobení nominálních směnných kurzů.



[1] G20 Leaders Statement: The Pitsburg Summit. Zdroj: http://www.g20.utoronto.ca/2009/2009communique0925.html#institutions

[2] Více například v China and US Trade: Lost in Translation. The Economist. 17. Květen 2007.

[3] Demetriades, Panicos O. a Fattouh, Bassam A. The South Korean financial crisis: competing explanations and policy lessons for financial liberalization.  Zdroj: http://www.chathamhouse.org/sites/default/files/public/International%20Affairs/Blanket%20File%20Import/inta108.pdf

[4] Více třeba v Chang, Ha-Joon. Bad Samaritans. Bloomsbury press. 2007.

[5] Parkin, B. a Donahue, P. IMF Backs U.S. Treasury in Criticizing German Exports. Bloomber News. 2013. Zdroj: http://www.bloomberg.com/news/2013-10-31/germany-strikes-back-at-u-s-criticism-over-economic-policy.html

[6] Více třeba zase v Changovi

[7] Imbalances and Growth. IMF, Group of Twenty. September 2013. Zdroj: http://www.imf.org/external/np/g20/pdf/map2013/map2013.pdf

[8] The G20 Mutual Assessment Process. IMF Factsheet. Zdroj: http://www.imf.org/external/np/exr/facts/pdf/g20map.pdf

[9] Financial Stability Board. FSB Member Institions. Zdroj: http://www.financialstabilityboard.org/about/fsb_members.htm